粮食安全是乡村振兴的基础，关系到国计民生。要坚持把确保国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，科学合理利用耕地资源，不能单纯以经济效益决定耕地用途，必须将有限的耕地资源优先用于粮食生产。因此，要妥善协调好粮食生产与农民增收的关系，采取更有效的管控与激励措施，防止“非粮化”倾向，稳定粮食种植，保障粮食安全。

强化耕地用途规划与管控

　　防止耕地“非粮化”，要求各地对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。要以精准的用途管制手段，应对耕地“非粮化”行为的自发性和散发性。

　　一是科学规划耕地利用布局。以优先保障粮食生产为原则，兼顾土地利用适宜性和农业发展基础，划定耕地用途分区，明确土地使用条件，统筹规划农业生产布局。二是建立永久基本农田和粮食生产功能区利用“负面清单”机制，将违反规定的行为加入“负面清单”并按规定进行处罚。三是分类处置存量“非粮化”耕地。在全面摸清耕地“非粮化”类型、面积和分布状况的基础上，科学制定处置政策，稳妥审慎推动政策落地。四是建立精细化的“非粮化”监测和管控体系。建立粮田监测监管信息平台，使用数字技术精准识别农田地块，强化粮食生产时空数据管理和“非粮化”情况监测预警。

盘活撂荒耕地

　　随着长江经济带城镇化不断加速、农民收入趋于多元化，农村大量耕地被撂荒，造成耕地资源的闲置浪费，不利于国家粮食安全。因此，需不断盘活撂荒耕地，挖掘保供潜力。

　　首先，摸清耕地撂荒底数。各地需尽快组织开展耕地撂荒专项调查，摸清区域内撂荒耕地底数。其次，逐一判别撂荒地可恢复性，分类采取有效治理措施。对于因耕作条件不佳导致的撂荒，着力改善耕作条件；对于因农户长期外出务工等原因造成的撂荒，充分发挥乡镇政府和村集体经济组织作用，推行撂荒地流转、统一组织耕种。再次，加大对耕地撂荒情况的监测与处罚力度。最后，大力推进农田基础设施建设、地力培育工作，将撂荒耕地作为重要的耕地储备库，建立撂荒耕地储备机制。

完善粮食生产激励扶持政策

　　要牢牢守住粮食安全底线，必须建立横向和纵向相结合的经济补偿机制，调动地方和农民粮食生产的积极性。在纵向上，整合中央和地方各类涉农资金，优先支持全国粮食主产区和各地粮食生产功能区建设与发展，规划粮食生产功能区内目标作物种植，加快把粮食生产功能区建成高标准粮田；在横向上，落实粮食主产区、粮食主销区和产销平衡区共同保障国家粮食安全的责任和义务，明确各地粮食产量底线，要求粮食主销区稳定保持一定的粮食自给率。

　　在此基础上，依据各地的粮食生产贡献，建立上级政府引导、粮食主销区向主产区转移支付的利益补偿机制。改革耕地保护补贴制度，强化种粮导向，在耕地地力保护补贴的基础上，加大种粮农户补贴力度，并将完全成本保险、种粮灾害保险和收入保险纳入补贴内容，以保障种粮收益；建立差异化的补贴标准，对连续多年种植粮食的农户或集体经济组织可适当增加补贴；加大以机械化为核心的粮食生产技术创新扶持力度，提升种粮劳动生产率。

发挥工商资本带动作用

　　随着城乡融合战略的推进，未来城乡资源要素交换将进一步加快，工商资本在农业发展中将发挥越来越重要的作用。一方面，工商资本较小农户具有更强的“非粮化”倾向，需要在耕地利用管控中予以重点防范。另一方面，工商资本往往具有较高的经营水平及市场竞争力，可以在粮食产业发展中发挥引领作用。

　　因此，要进一步完善对工商资本尤其是大型粮油企业发展粮食生产的扶持政策，推动粮食产业精深化、链条化发展。加强对工商资本耕地利用的指导和监督，在耕地流转合同中明确耕地利用用途和违约责任，坚决制止工商资本违反有关产业发展规划私自变更流转耕地用途的行为。近年来，部分地区探索出“龙头企业+合作社+农户”“龙头企业+基地+农户”等多种形式的利益联结方式，可进一步加强对地方典型经验的总结归纳，着力探索可复制能推广的实践创新，增强工商资本在粮食生产中的引领作用。

　　（作者单位：中国地质大学（武汉）公共管理学院；南京大学地理与海洋科学学院）