今年是我国实施分税制改革20周年。自分税制改革实施以来,围绕它的讨论和争论一直就没有中断过。但无论如何，分税制改革给中国经济社会发展带来的巨大影响毋庸置疑。20年后，在建立现代财政制度的旗帜下，我国迎来了新一轮财政改革。站在这一起点上，再次回顾和总结分税制改革，自有新的意义。为此，记者日前采访了中央财经大学财政学院院长马海涛教授。

　　“不要忘了我们当初为什么出发”

　　在采访中，马海涛表示，关于分税制改革的缘起及其对我国经济社会发展带来的多方面的巨大成就，各方面已有较多总结，在他本人主编、新近出版的《中国分税制改革20年：回顾与展望》一书中，也有详细论述。他想强调的是：不要忘了我们当初为什么出发。

　　他说，1993年召开的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。财政体制作为经济体制的重要组成部分，自然也要与其适应。因此，实行分税制改革是建立我国社会主义市场经济体制的必然选择和要求。

　　而且，如时任国务院副总理朱镕基所言，不改革，中央财政已经“日子过不下去了”。分税制改革前，我国宏观税负逐步走低，1993年仅为12.6%，远低于发展中国家22.8%和发达国家32.2%的平均水平；中央财政收入占全部财政收入的比重到1993年也仅为22.0%，与同期世界各国相比也属最低国家之一。“蛋糕”如此小，政府提供公共物品和实施宏观调控的能力遇到极大挑战。

　　马海涛还指出了当时国际格局发生重大变化这一背景。他说，1991年苏东剧变的背后有财政失控、中央权威削弱的深刻原因。中央认识到，如不从财政体制上加以调整，地方保护、贪腐问题甚至危及国家稳定的社会动荡都将因此埋下隐患。

　　因此，从中国历史的长河里来观察这20年，分税制改革的方向无疑是正确的，对于推动中国全面进步起到了重大作用：通过理顺中央和地方之间的财政关系，促进社会主义市场经济体制的建设和我国改革开放，为实现中华民族全面复兴奠定了财政基础，标志着我国财政体制由行政性分权转向经济性分权，大大强化了中央政府的宏观调控能力，充分调动了地方政府理财和财政改革的积极性，推动了统一市场的形成。

　　具体体现在：一是财政“两个比重”稳中有升，形成了中央财政收入稳步增长机制，中央宏观调控能力不断增强。这从近年来我国成功应对亚洲金融风暴、国际金融危机等宏观经济波动、以及国内自然灾害等实例中可以看出。

　　二是充分调动了地方各级政府财政理财和财政改革的积极性，初步建立起适应我国市场经济发展的现代预算管理制度。在分税制改革的基础上，相继启动了部门预算、“收支两条线”、国库集中收付制度、政府采购制度以及绩效预算等预算管理制度改革，初步理顺了政府间的责、权、利关系。

　　三是推动了我国统一市场的形成，为市场体系的发育创造了基础条件，也为发挥市场机制作用调整产业结构提供了可能。

　　四是转移支付制度缓解了地区间财力差距的扩大。在分税制明确中央与地方财政支出范围和财政收入分配格局的基础上，建立了转移支付制度以协调地方各级政府间的关系。

　　当然，肯定分税制改革的方向正确以及所取得的巨大成就，也无需否认其中存在的问题。但马海涛强调，其中有三个不同层次或性质的问题：

　　第一，因受制于当时的客观条件导致的分税制改革先天不足问题。在《中国分税制改革20年：回顾与展望》一书中，有一部分专门讲到了“中国分税制改革的特殊性”，其中包含5个方面的内容，如，在中央集权下的分税制、“分受益权、不分立法权”的分税制、中央收支集中度依旧不高的分税制、税收体系逐步完善进程中的分税制和带有税收返还等过渡期特征的分税制等。马海涛说，分税制改革客观上是一个系统工程，上述这些“特殊性”因素的存在，说明分税制改革的外部环境和条件并不十分成熟，从而出现改革的先天不足。

　　第二，随着经济社会发展变化出现的新情况以及发展目标的变化导致原有的制度不适应。如，从我们的经济社会发展目标从过去的“三位一体”逐步发展到“五位一体”，导致地方政府事权不断增加，这是过去没有的。

　　第三，主要是由于经济发展方式、行政管理体制或者政绩考核的导向等方面存在的问题，但却集中反映在财政或分税制方面的“假象”，如“土地财政”和地方债等。

　　马海涛强调，用不断发展变化的情况和目标反过来指责分税制改革，不是实事求是的态度。十八届三中全会提出了建立现代财政制度的目标，分税制则是其中的核心。可以说，20年前的分税制改革奠定了建立现代财政制度的逻辑起点。

　　“土地财政”和地方债问题是分税制带来的吗？

　　所谓“土地财政”和地方债务激增是当前社会上关于财政问题的两大热点，不少人将这两个问题的根源归结于分税制改革。但马海涛认为，这实际是一种假象。

　　他认为，严格讲，中国并不存在“土地财政”这一概念。地方政府围绕土地使用权出让和抵押所进行的“以地谋发展”，与其说是“土地财政”，还不如说这是一种以土地使用权出让为载体的土地投融资行为。他认为，“土地财政”现象的真实原因有如下几点：