作者简介：张雪，女，云南师范大学高等教育与区域发展研究院讲师，管理学博士，研究方向为教育财政（云南 昆明 650500）。

　　内容提要：地方政府是我国学前教育供给和管理的责任主体，由于顶层制度和相关配套制度的缺失，以及资源禀赋和办学格局的不同，地方政府在学前教育的财政责任上具有很大的随意性和自主权，各地政府的学前教育成本分担比例具有很大差异。利用某省2001-2007年的县级面板数据，本文建立了地方政府学前教育成本分担的影响因素计量模型，分别考察了地区财政收入、财政支出及支出偏好、学前教育办学体制以及地区经济和人口结构等因素对于地方政府学前教育成本分担的影响。分析结果显示：地方政府的财源结构、财政支出偏好及经济发展水平和人口结构等因素都会对地方政府在学前教育成本分担中的比例具有一定的影响，即地方政府的支出能力和自有财力水平都对地方政府在学前教育中的成本分担具有正向的促进作用，地方政府对教育的支出偏好和努力程度也同样会对成本分担具有显著的正向影响，而生产性支出偏好和经济发展水平则会对学前教育成本分担中的政府分担比例具有负向影响；同时验证了地方政府对学前教育财政投入的“倾斜性”，即公办园规模大的地区，其地方政府对学前教育成本分担更多；而人口结构系列变量则没有一致的影响方向且在统计意义上也不显著。学前教育财政政策在完善顶层制度设计并提高财政责任重心的同时，也需要对相关配套制度和拨款机制做出相应调整。

　　关 键 词：学前教育 成本分担 地方政府 教育财政 财政分权

　　“中国式财政联邦主义”理论一经提出，财政分权对中国经济快速发展的影响得到了经济学家的密切关注和细致研究[1][2]。相比于世界上其他国家，财政分权对我国多年来经济保持高速增长的作用尤其突出，其中最主要的原因就是我国在实行财政分权的同时采用了政治集权的制度。地方官员的晋升机会与其任职期间辖区内的经济发展水平存在着一定的正相关性，这种地方官员治理模式的政治激励使得地方官员之间围绕GDP增长而进行着“政治锦标赛”，并发挥着促进地方经济增长的重要作用[3]。也有学者认为中国的财政体制和税制结构是造成异常激烈的县际竞争的主要原因，具有税收分成激励的县级政府通过调整土地出售价格等方式不断优化地区投资环境来招商引资，地方政府间高度的自由竞争是中国经济高效发展的主要原因[4]。这种被称为“中国式财政分权”的体制一方面促进了地方政府的财政竞争和地方经济的快速发展，形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”，另一方面却出现了地方政府对于基础设施建设等吸引资本投资领域的投入过重却忽略了公共服务支出的“生产性支出偏好”[5][6]。公共选择理论指出地方政府并不是将社会福利最大化作为其行为目标，地方官员有其自身的偏好，同时也存在预算最大化的倾向，地方政府具体的财政行为会受到很多外部因素和内部因素的影响。很多研究也论证了中国地方政府由于依赖于政治和经济的双重激励而产生了强烈的生产性支出偏好，在公共服务领域的支出中过度倚重对经济增长有直接贡献的生产性公共物品，由此导致了其他公共服务领域投入的缺失或不足等资源配置扭曲的问题，这一现象被很多学者称为“为增长而付出的代价”[7][8][9]。

　　就我国学前教育领域而言，学前教育所能产生的教育收益是所有教育阶段中见效最为缓慢的，学前教育没有像义务教育那样强制性的法律保障，同时也没有高中教育选拔功能带来的强烈的民众需求特性[10]。既缺乏经济驱动力又没有行政强制力的学前教育可以算是各级教育阶段中乃至整个公共服务体系中最薄弱的环节。在2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布之前，学前教育核心制度的缺失导致了地方政府在学前教育领域可以自行其是甚至无所作为，学前教育财政制度的缺失也导致了地方政府在学前教育财政投入和成本分担领域进行着或积极或消极的制度创新行为。

　　在全国学前教育财政体制改革的背景之下，有必要理顺我国学前教育财政体制的概貌，并找出牵制学前教育发展的症结所在，以便于相关政策的制定和实施更具有效性。我国的基础教育自1986年以来开始实行“地方负责，分级管理”体制，学前教育自1987年开始实行地方负责的管理体制，其中县级政府对教育负有主要责任，特别是统筹管理经费的财政责任，超过90%的教育支出是地方政府提供的，而且主要是由县级政府进行负担。地方政府对学前教育供给、投入与管理对学前教育的发展具有决定性的影响。因此本文以县级政府为分析单位，对地方政府学前教育成本分担的影响因素进行实证分析，为合理有效地使用新增教育经费提供理论和现实依据及相关的政策建议。

　　一、研究框架

　　公共选择理论最重要的贡献是将政府假定为“理性经济人”，政府有其自身的利益考量和目标函数，在经济和政治等多重因素的激励下会表现出特定的偏好并体现在其财政支出结构上。有学者对影响政府公共财政支出或某一类财政支出因素的相关文献进行了总结和分析[11]，公共支出规模首先受到人口规模和结构、经济规模、城市化程度及居民需求等因素影响[12][13]；公共支出规模和结构还受到该国税收和分权体制等制度性因素的影响[14][15][16]，特别是其中的地方政府财政分权体制对教育等公共物品供给的不利影响是近年来公共政策和分权体制研究的重要问题，财政竞争、禀赋异质及寻租行为等现象的存在导致分权化并没有达到规范性理论研究的预期，公共教育支出的效率和质量并不一定会因为分权体制的建立而得到改善[17][18]。

　　政府在学前教育中的成本分担是地方政府的财政行为之一，地方政府财政行为的影响因素同样会影响着学前教育成本中政府分担的比例。特别是在1994年实行分税制改革以来，财政收入上的集权与财政支出上的分权体制导致了地方政府的财政收入结构发生了很大的变化，本级自有财政收入比例大幅度降低，而上级政府转移支付规模相应地不断扩大，再加上地区间财政标尺竞争和GDP锦标赛等激励因素，都会对地方政府的财政行为产生影响。因此，借鉴以上地方政府财政支出行为的实证研究框架，以政府体制与制度理论及需求因素理论作为分析基础，本文首先将影响县级政府财政行为的因素分为外部因素和内部因素进行了总结分析，然后建立县级政府学前教育成本分担比例的计量模型并以东部某省——S省为例进行回归分析。

　　影响地方政府财政支出的因素可根据是否具有外生性分为外部因素和内部因素两大类，其中外部因素主要是指地方财政自有收入的规模、上级转移支付的规模等，这些因素是地方政府根据税收体制的规定而得到的财政收入，因此相对具有外生性和客观性，属于外部因素；另外还有地区经济发展水平、产业结构和人口特征等也属于外部因素；而地方政府的支出偏好、对某类支出的努力程度则相对具有内生性和主观性，因而属于内部因素。

　　（一）外部因素

　　1.地方财政一般预算收入。地方财政一般预算收入属于地方自有财政收入，包括地方增值税、营业税、企业收入（包括企业所得税）、个人所得税、城市维护建设税及农业税等税种，具有相对稳定性和自由裁量权。自有财政收入越高，地方政府的财力越雄厚，可支配财政资源越多，也就越有可能对教育等公共服务投入更多，在教育成本中承担更高的比例。

　　2.地方财政转移支付。分税制财政体制改革之后，为了保证地区既得利益，同时也要平衡地区间差异，中央政府设计了种类繁多的转移支付科目，一般依据是否被指定资金的使用方向而将转移支付大致分为两个类别，分别为一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付在使用上等同于地方自有收入，地方政府具有完全的支配能力，而专项转移支付则不同，地方政府无法改变专项转移支付的支出方向，上级政府通过专项转移支付决定下级政府某部分的财政支出，或以配套性专项转移支付的方式发挥引导作用，因此在对财政转移支付进行分析时要对这两个类型的转移支付进行区别对待。

　　3.地方经济发展水平、产业结构与人口结构等特征。地区经济发展水平可以从几个方面来影响地方政府的财政支出：首先，经济越发达的地区一般掌握的财政资源也越多，可提高政府各类服务的支出能力；其次，经济发达地区的居民，其教育等公共服务的需求一般较高，政府对教育等公共服务的努力程度可能会更高；最后，经济发达地区居民的收入水平较高，在公共服务供给有限的情况下更有可能以在市场上购买的方式来弥补政府供给的不足，因此有可能缓解政府对公共服务的供给压力，地方政府更容易将供给压力转移给具有较强支付能力的居民身上。

　　另外，地区不同产业结构会造成对劳动力质量需求的差异，如第一产业产值比重较大的地区，教育需求一般比较低，公共教育支出比例也可能相应较低。

　　地区人口特征也会影响地方政府的财政行为，以教育为例，农业人口比例高的地区，教育需求一般相对较低；适龄学生数的规模也会影响着地方政府对教育的支出规模，适龄人口数越多，政府对教育支出的压力也会越大，但同时适龄人口之间会形成教育经费的财政竞争，在地方政府财政能力有限的情况下降低了政府在教育支出中的负担比例，因此人口结构特征可能在不同方向上对政府的财政行为产生影响。