摘要：党的十八大以来，城乡社区治理在党和国家战略中的重要地位更加突出，社区治理体系建设被提上议程。学界对社区治理的研究，聚焦于复合治理、治理创新、三社联动、治理转型四大主题，体现为四个特点：第一，社区治理话语全面取代社区建设话语；第二，从“国家-社会”关系视角转向“结构-过程”视角；第三，从“社区行政化”的问题分析更多转向“多主体互动”的机制研究；第四，更加关注社区治理转型的条件分析。社区治理体系化，是社区治理的全面、系统的改革，包括理念价值、主体结构、微观行动等各领域的联动和集成，涉及体制机制、法律法规的制度安排。但是，社区治理体系的研究仍未得到应有的重视，与体系相关的研究零散、不聚焦，本位主义突出。应当破除“本位主义”，重视系统改革的实践研究；找准“时空坐标”，推进供需平衡的研究；聚焦“职责体系”，做好权责统一的研究。

　　关键词：社区治理; 社区治理体系; 社区结构; 复合治理;

　　作者简介：吴晓林，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士研究生导师，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员。

　　一、问题的提出

　　党的十八大以来，城乡社区治理被提升至执政战略的高度，习近平总书记强调：“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固。”

　　2012年党的十八大召开，社区治理第一次被写入党的纲领性文献。党的十八大报告既强调“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，又在“加强和创新社会管理”部分强调“加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”。

　　2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，“社会治理”话语取代过去的“社会管理”话语。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中有5处提到社区，要求“统筹城乡基础设施建设和社区建设”，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，重点培育和优先发展“城乡社区服务类社会组织”等等。

　　2017年，中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，明确了社区治理体系的四大主体、六大能力。同年，党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

　　2019年，党的十九届四中全会对包括社区治理在内的基层治理有两个提法，一是要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，二是要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。可以看出，党的十八大以来，“城乡社区治理体系建设”已经成为新时代社区治理的重要目标。

　　过去一段时间，有学者对国内的社区治理研究做了回顾，侧重于从研究内容、研究网络、研究方法等进行面上分析。需要重视的是，伴随经济社会的变化，社区治理研究领域到底产生了什么样的主张？理论界是否呼应了社区治理体系建设的新要求？未来的社区治理研究需要重视哪些议题？

　　为了回答上述问题，本文结合Citespace软件分析和文本分析方法，对党的十八大以来中文社会科学引文索引（CSSCI）期刊收录的篇名中含有“城乡社区”“社区治理”“社区建设”的文章进行分析，研判近十年来社区治理研究的发展。

　　二、十八大以来社区治理研究的四类主张

　　党的十八大以来，在国内学界的相关研究中，农村社区建设、社会治理、社会组织、治理创新等成为较为集中的研究对象（见图1）。结合文本分析可以发现，学界研究内容主要表现在四个方面。

　　（一）结构化视野的“复合治理”

　　有学者从结构化的视野出发，既反映社区治理存在的问题，也提出社区“复合治理”的形式

　　第一，社区治理存在结构“碎片化”的问题。学者们观察到，基层社区的“原子化”“碎片化”已是普遍状态，同时，因为政府众多的分支机构和职能交叉，社区治理结构实际上是碎片化的。尽管一些地方力图构建多元复合的网络化治理结构，但是仍存在“政府向社会赋权不足，公民社会作为社区治理主体的自治性不足，公民的社会行动能力有限等问题”，社区治理还缺乏一个理想化的网络结构。

　　第二，社区层面已经形成多重功能的“复合体”。与十八大之前学界对“社区行政化”的集中反思和“共同体建设”的理想预期不同，十八大之后，学界破除对西方“国家-社会二分”“社会中心论”的迷思，更加迫近中国社区治理的现实，既关注到治理形式的“复合化”，又从深层次揭示了治理主体的复合结构，认为中国的社区既非完全的行政单元，也非完全社会学意义上的共同体，而是集“政治、服务（行政）、社会”三种功能于一体的“复合体”。

　　第三，走向多元主体参与的社区治理结构。党的十八大之后，国内学者在理论预期和现实之间“调和”，既看到现有治理体制的现实性，又主张在合理的范围内对其进行微调，更多地引入合作。从纵向来看，有学者看到社区发展政策过去由中央政府独家供给的弊端，主张改由中央与地方政府和社区合作；从横向来看，政府与社会的合作是国内学界的主流主张，“形成‘小政府、大社会’的治理结构”、推动协同治理、从强烈的行政主导转变为合作共治型社区、将物业公司和业主委员会纳入社区治理结构等等，是其中较为集中的观点。

　　（二）问题解决式的“治理创新”

　　社区治理研究是一个典型的应用研究领域，具有强烈的问题导向，“经验-对策”是国内社区治理研究的重要路径。学者们主要从政府和社会两个角度，对社区治理进行了问题式的诊断，提出了一些治理创新的主张。

　　第一，政府在社区治理中的能动创新。有学者主张“治理单元要和社区主体的动态匹配”，“社会服务单元要从原先与居委会重叠的社区服务中心，转向与不同的单位匹配的中心”；还有学者提出，要提升地方政府自我推进型社区治理创新潜能和效能。此外，引入社会组织、购买服务、推动网格化管理向网络化管理转变、区域化党建模式创新等等，都体现出对“元治理主体”主动改革的主张。

　　第二，社会在社区微治理中的主体作用。有学者从激活社会力量入手，提出推动社区微治理创新的方法。例如提出“情感治理”的研究主题，反思过往社区治理对人的情感的忽视，认为应当柔化“国家-社会”刚性的权力结构、提升居民社区参与的主体性。与此同时，发挥社会力量的主体作用，推动“微交往”、实现“微治理”受到一些学者的重视。推动治理单元下沉、重视小区治理成为新时期一种新的主张。

　　（三）参与式治理的“三社联动”

　　参与式治理是国内相关研究中应用较多的理论视角，学者们从多元角度提出“三社联动”的主张。

　　社区社会组织被视为社区治理的重要参与主体，“对社区治理结构转型具有战略性意义”。有研究考察了激发“三社联动”的因素，指出：“以项目为纽带”或引入市场运作模式，一定程度上激发了“三社”的活力。

　　“三社联动”的学理逻辑也得到了重视。有学者发现，社会组织嵌入社区治理的协商联动机制，以对话商谈策略回应社区需求与冲突，社会组织在与居委会的关系处理中采用“耦合”策略，从而获得合法性支持。有研究表明，社会组织并不天然地妥协于制度限制，其运用行动者的组合性策略，通过改变权力关系、重构关系网络，使社会组织协商在城市社区治理中成为可能。还有学者发现，社会组织在资源、合法性、制度支持方面嵌入国家，而国家的意志与目标却嵌入在社会组织的运作中，形成了国家与社会的“双向赋权”。

　　（四）过程化视野的“治理转型”

　　引入过程化视野对准治理转型，是十八大以来社区治理研究的一个重要维度。学者们没有停留在解决现有问题的表层，而是把握“治理问题与理想结构之间的紧张”，着眼于治理转型的过程。与共建共治共享的政策话语相比，这种研究聚焦转型机理，致力于挖掘被遮蔽的隐秘。

　　在诸多的治理建议研究中，“从管理到治理”“从单边主义到多元共治”仿佛被置于“自动滑道”，而疏于考察治理转型的过程与条件。实则，要理解治理转型，必须将不同治理阶段视为一个“连续统”进行历史性、整体性的研究，继而回答“治理转型是否遵循线性逻辑”这个命题。要推动治理转型，必须找到坚实的社会基础，直面“主体性社会建构问题”、“找回社会自身现代性”的方向。

　　党的十九大提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”之后，推动社会治理社会化、推动“社区工作行政化向行政工作社区化转变”等受到重视。培育社会、为社区赋权增能，成为链接现实与理想的重要机制。有学者提出“以公共规则和社会规则型构自治秩序的议题”，“将乡村个体再次容纳和组织起来”从而构建新的乡村治理体制。在理论层面，有学者冲破之前奠基在“社会既存”假说基础上的“国家嵌入社会”“国家管控社会”“国家吸纳社会”等框架，提出“国家先创造社会伙伴，同时使其运行在制度框架内”的“国家创制社会”机制。

　　三、未经深入的社区治理体系研究

　　城乡社区治理虽然取得了长足进步，但是仍然面临“碎片化”的问题，无论是实践还是理论都需要进行“体系化”的破题。从定义上看，城乡社区治理体系化，是社区治理的全面、系统的改革，包括理念价值、主体结构、微观行动等各领域的联动和集成，涉及体制机制、法律法规的制度安排。

　　迄今为止，社区治理体系的研究还未引起足够的重视，与之相关的研究分散而不成体系，本位主义突出。党的十八大以来，在社区治理的相关文献中，社区治理体系的研究仅占1.69%；在治理体系相关的文献中，社区治理体系的研究仅占1.56%（见表1）。根据Citespace软件对CSSCI期刊收录的治理体系相关论文的统计分析，社区治理体系的研究处于非常边缘的位置。如何推进社区治理体系研究，仍需实务界和理论界进行探索。

　　有一些研究涉及“社区治理体系研究”的不同侧面，这里将其进行综合分析，大致可以梳理为“三层一化”问题。

　　（一）宏观层面的国家社会关系调整

　　党的十八大以来，“共建共治共享”的社会治理成为一种引领性目标，社区治理中国家与社会关系的调整仍受国内学者的重视。

　　其一，社区治理连接着政治、市场、社会和个体生活的逻辑。与“西方把社区视为抵制国家暴力、把社区视为扩大的个体的观点”不同，强社会、弱国家的西方模式并未得到国内学者的广泛认同。在中国，社区就是扩大、延伸的家庭，国家以各种方式与一个个家庭相联结，与一个个社区相联结，是中国国家治理的传统之所在。有学者分析了社区治理背后的三重逻辑，认为：权力逻辑偏好控制和秩序，资本逻辑追逐利润与效率，生活逻辑追求宜居和幸福。在现实中，社区治理呈现出“用‘服务’肩挑‘管理’与‘秩序’格局”，其背后的实质是党建引领下的权力主体关系重构、运作要素重组以及运作机制重塑的制度化过程。从深层来讲，平衡不同逻辑与价值，是社区治理体系需要直面的首要问题。

　　其二，社区治理中的国家与社会关系存在一些问题。在这方面，学者们的观点不尽一致。一些学者担忧社会力量不断壮大，民间社会组织化程度增强，社会对国家的依附性降低，会对社会治理形成挑战。有学者则提出不同观点，认为许多社区的社会组织事实上沦为街居党政组织的附庸，“行政化方法和行政化社区使国家对社会的整合仍停留在表面上，国家对社会的整合呈现内卷化”，总体上，民间组织更多处于依附地位。

　　与此同时，政治对社会的干预并非完全能解释社会组织参与不足的问题。国家与社会关系的调整还面临社会自身失灵的问题。此外，在强国家、弱社会的基础上，市场组织正在大踏步进入社区，特别是主导了城市商品房社区的生产，在商品房社区中发挥了主导性的作用，对于社会力量的成长并非发挥正向作用。