内容提要:深入探究政府调控和市场机制对城市规模的影响有利于解决目前中国大城市人口快速膨胀,城市病频发,而中小城市发展潜力不足,对人口吸纳能力有限,城市发展规模存在两极分化的问题。从探究影响城市发展的因素入手,通过对不同地区和不同规模城市的面板数据回归分析,发现中国属于典型的“自上而下”的城市发展模式,尤其是城市科层制的层级结构直接决定了城市规模大小,政府财政分权行为更加剧了城市规模两极分化趋势。市场机制对城市规模具有一定的影响,但其作用方向和效果明显依赖于政府调控水平,且科层制的城市等级结构弱化了市场机制对城市规模影响效果的发挥。政府和市场机制对不同区域、不同规模城市的影响效应不同。市场机制在东部城市产生涓流效应,而在中西部则发挥着聚集极化作用。市场机制在特大和大城市已产生涓流效应,加之政府“抑大崇小”的城市发展战略使得这种效应愈加明显,中等城市则处于极化效应和涓流效应更替中,小城市则表现为更多的聚集极化效应。为形成大中小城市合理分工的城市体系,其关键在于正确处理政府调控和市场机制的关系。政府应指导城市发展方向,为其创造良好的宏观环境,市场则应在微观资源配置中起决定性作用。建议根据城市发展和市场经济需要,对现有的行政区划进行适时调整和变动。调整公共资源在特大及大中小城市传统分配政策,实现公共资源由按行政级别配置向按照人口规模配置转变。同时,建立跨区域的相应的协调机制,以市场力量突破行政界限探索城市健康发展。

　　关 键 词:城市规模/市场机制/政府调控/科层制

　　标题注释:北京市自然科学基金“京津冀背景下的城市功能分工与互补研究”(编号:9152005);国家社科基金项目“中国人口空间集聚对环境污染的影响及作用机制研究”(编号:15BRK038)。

　　作者简介:肖周燕,首都经济贸易大学人口研究所,北京 100070 肖周燕,博士,副教授,主要研究方向为人口与可持续发展。

　　促进城市规模合理分布,特大城市、大城市、中小城市之间协调错位发展一直是世界各国城市发展的目标。迄今为止,通过市场和政府作用如何形成合理的城市规模体系一直是学界关注的焦点。Krugman利用面板数据模型分析了市场机制在形成不同等级分布体系中的作用,指出市场机制可以自发形成大中小合理的城市规模分布体系[1]。Henderson等指出,中央政府的干预使得土地市场和地方政府难以有效地运行,很难衍生出新的城市是一些发展中国家出现大城市过度发展的原因。并利用世界各国大都市区1960-2000年城市人口数据分析指出,城市规模分布受人口增长、技术变革、体制改革等因素的影响[2]。Soo使用73个国家的城市人口数据分析,结果也表明,政治和经济是影响城市规模分布的主要因素,政治因素在影响城市规模分布差异上比经济因素作用大[3]。作为一个经济和社会转型的人口大国,学者们对政府和市场对中国城市规模分布影响研究也从未停止。范芝芬指出政策和行政管理机制造成了中国城市体系的迅猛扩张,且政府控制大城市增长的政策较以前有所失效[4]。Henderson等研究表明,由于制度变迁和政策安排以及庞大的人口基数使得中国城市分布不仅与发达国家不同,也与发展中国家并不相似[5]。王振波等利用1949-2008年城市数据探讨了中国城市规模分布的演进过程,强调政府制定的城市发展政策和户籍政策对中国城市规模分布影响的特殊性,指出政府政策调控城市规模是对城市发展的一种误导[6]。随着中国改革的深入,理顺政府和市场的关系已经越来越受到重视。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。那么,政府和市场到底如何影响着中国城市规模,与之前相比是否发生了变化。针对目前中国城市发展面临着一方面大城市人口快速膨胀,城市病频发;另一方面中小城市发展潜力不足,对人口吸纳能力有限的困境,这究竟是市场发展的必然,还是政府作用的结果,现有文献似乎很难做出回答。然而,对这一问题的解答对于把握城市发展方向显然具有重要的理论和现实意义。为此,本文试图回答以上问题,为解决目前城市发展困境提出相应政策建议。

　　1 理论分析假设

　　不同的城市规模形成了城市体系,大、中、小不同的规模城市的形成,不可能仅从城市本身角度来考虑,而应放在整个城市体系下加以研究。一般认为,城市规模体系演化分为自下而上和自上而下两种生成发展模式[7]。“自下而上”模式主要依靠城市自身聚集和辐射能力的不断增强,自行发展为一个有机整体,其本质是发挥以价格和竞争机制为核心的市场机制决定性作用,使人口和资本等要素在流动中实现其效益最大化,最终形成不同城市规模等级。“自上而下”模式则强调政府通过公共物品配置、行政区域变更、城市规划等多种途径直接或间接的影响城市规模的变动。城市规模体系演化正是受政府和市场两种力量共同作用的结果。其中,市场应该是城市体系发展的核心机制,城市的形成和发展是在市场机制作用下企业和个人追求自身利益或效用最大化的结果。由于市场机制通过均等的机会让每一个人、每一个要素发挥潜能,追求利益最大化,从而使整体利益得到增加,充分完全的市场机制才能保证整体利益的最大化。同时,企业和资本包括人口,都具有逐利性,资本投资到哪里,人口迁移流动到哪个区域,其本质都是按照成本-收益法则进行的投资或迁移,实现自身预期利益的最大化。正是由于要素的投资回报率在大、中、小城市不同,不同的企业会选择在不同区域间投资,因而会吸引不同偏好的人口,从而最终形成了不同等级的城市规模。因此,很多学者认为,市场会自发的形成最优的城市层级结构,里面就包含了不同规模的城市。其实,认为市场会自发形成最优城市层级结构的观点,更关注市场机制发挥作用时产生的聚集(极化)效应和扩散(涓流)效应。然而,聚集(极化)效应和扩散(涓流)效应是在市场机制发挥作用的不同阶段产生的。通常市场机制发挥作用初期,在价格和竞争作用下,资本和人口会向投资回报率比高度区域聚集,此时聚集(极化)效应明显,城市规模增大。但市场机制发展相对成熟,过分聚集的负面效应显现,交易的成本增加,这时产生扩散(涓流)效应,城市规模增长放缓,甚至出现萎缩。与此同时,市场不是万能的,由于垄断、公共物品、信息不对称及外部性的存在,会出现市场失灵现象。所以,在城市发展上政府干预是必要的,一方面纠正市场失灵,另一方面,制定政策指导城市发展方向,为城市发展创造良好的外部环境。因此,我们认为,市场机制与政府调控对城市发展的影响是互补的,二者之间应该相互配合,共同作用,才能实现大、中、小城市不同规模的合理分布,具体作用机制见图1。